立法调研
关于加强和改进我省地方立法工作的意见
作者:佚名    文章来源:本站原创    点击数:2703    更新时间:2017/2/21【字体:

为了充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用,增强地方立法的民主化、科学化,切实提高地方立法质量,结合我省立法工作实际,8月3日,甘肃省人大常委会办公厅下发了经省人大常委会党组会议讨论通过的《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》,具体内容如下:

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持党对立法工作的领导,坚持问题导向,紧扣省委的重大决策部署、全省改革发展大局和人民群众关心的热点、难点问题,抓住提高立法质量这个关键,发挥立法的引领和推动作用,发挥人大在立法中的主导作用,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性,立真正管用、解决问题的法规,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

二、总体思路和要求

精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次。

正确处理立法质量与数量的关系,新制定的法规精细立法,严把质量,控制数量,增强地方性、针对性和操作性;对过去制定的法规,加大清理和立法后评估力度,该修改的修改,该废止的废止,做到精立多修。

正确处理地方立法与上位法的关系,克服照抄、重复上位法的问题,在用立法解决本地问题、增强地方特色上多下功夫。

正确处理综合立法与专项立法的关系,逐步向减综增专的立法方向转变,把立法的重点从大而全的综合性法规转移到各个领域的重点问题上,针对特定事项进行专项立法,尽量做到“一事一法”。

三、主要改进内容

着重围绕一个重点问题和四个重点环节,加强改进立法工作。一个重点问题,解决照抄重复上位法的重点问题;四个重点环节,加强和改进法规立项、起草、审议和立法后评估清理四个重点环节的工作。

(一)切实解决照抄重复上位法的问题。地方性法规照抄照搬上位法的问题由来已久,一直没有得到较好解决,造成法律位阶不清、下级人大越权审议表决上位法、降低上位法的位阶、地方立法缺乏地方性针对性。这既是制约地方立法质量的重要因素,也是提高地方立法质量的突破口。立法法和《中共甘肃省委关于加强和改进人大工作意见》明确规定:制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。地方立法应严格执行立法法和省委规定,下功夫解决照抄、重复上位法的问题。

(1)转变地方立法工作思路,按照“精立多修、减综增专”的原则,把创制性立法作为重点,把解决本地实际问题作为重点,把贯彻保障上位法的落实措施作为重点。

(2)为执行法律、行政法规而制定的地方性法规,根据需要设定法条,一般采用条款式结构,不采用章节式结构,不与上位法机械对应、构筑完整体系。

(3)不整条整款地重复上位法,也不通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相重复上位法,因立法技术等原因个别条款必须重复的除外,但应当在提请法规草案议案时予以说明。

(4)与同位法或上位法相同内容需要规范的,一般不照抄重复其内容,可以采取援引或参照的办法,进行准用性规范。

(5)把“不重复”视为与“不抵触、有特色、可操作”同等重要的地方立法原则,人大常委会法制工作部门和人大常委会其他相关工作部门,在审查和修改法规草案时,应指导、帮助起草单位删除与上位法重复的条款和内容。

 (二)建立立法项目库,提前谋划立法规划和立法计划。针对五年立法规划的执行情况和年度立法计划存在的问题,为提高规划计划质量、增强其可行性,应提前谋划,抓好保证立法质量的初始环节、基础环节、关键环节工作。

(1)建立立法项目库制度。立法项目库是人大常委会为做好立法项目储备,对立法项目进行规范化、程序化管理的项目汇总。由人大常委会法制工作部门指定专人负责,经常征集、搜集立法项目,并通过组织座谈会、论证会等形式进行调研、论证后纳入项目库储备,实行分类管理,分为近期立法项目、中期立法项目和远期立法项目。入库的立法项目结合编制立法规划和年度立法计划集中征集,同时加强平时的搜集、征集、筛选和调研论证。编制立法规划和年度立法计划从立法项目库中优先筛选。立法项目库实行动态化、常态化管理,保持动态开放、定期更新,一般每年调整一次。

(2)改变五年立法规划编制办法。一是实行分类管理。五年立法规划以立法项目库为基础编制,分为法规起草项目、调研论证项目和规划储备项目三类管理,起草项目为当年着手起草的法规项目,调研论证项目为当年调研论证为下一年着手起草做好准备的法规项目,规划储备项目是三年内计划调研论证或起草的法规项目。二是实行动态管理。五年立法规划保持适度灵活性,三类项目每年依次递补,一般每年进行一次调整、补充和完善。三是五年立法规划与年度立法计划紧密对接,五年立法规划中的起草、论证、储备项目与年度立法计划的审议项目做到滚动衔接。

(3)年度立法计划提前编制。一般每年3月开始启动下一年度的立法计划编制工作。年度立法计划分为继续审议项目、初次审议项目和后备审议项目三类:继续审议项目是上一年度接转的立法项目;初次审议项目是五年立法规划中上一年起草的法规项目;后备项目是起草工作进度较好或其他原因有可能提前进入审议程序的法规项目。凡纳入年度立法计划的项目,一般应经过规定的计划编制程序并经充分论证。没有特别重大的特殊原因,未经计划编制程序和论证的临时动议项目,不得纳入年度立法计划。

(4)提出立法建议的单位,一般应提供立法项目建议书,建议书对立法必要性、可行性、需要立法解决的主要问题和拟采取的法律对策,应具体详实,调查深入,研究透彻。以单位名义建议拟提请人大常委会下一年审议的立法项目,在提供立法项目建议书的同时,还应附法规文本草稿。个人提出的立法建议,应提供较详细的立法项目建议书,或者写明需要通过立法解决的主要问题和初步建议意见。

(5)人大常委会法制工作部门,应组织人大常委会相关工作部门、政府法制部门和政府相关部门、专家学者及其他相关人员,根据立法项目建议书,对立法项目进行讨论和论证。经初步筛选后,人大常委会法制工作部门编制出立法计划征求意见稿,并会同或者商人大常委会相关工作部门再次论证或者由相关工作部门进一步调研论证,再由法工委统筹、编制立法计划草稿。

(6)每年8月下旬左右,人大常委会主任会议听取人大常委会法制工作部门关于下一年度立法计划征集、编制情况的汇报,讨论年度立法计划草稿。法制工作部门根据主任会议讨论意见,对立法计划草稿进一步调研论证和调整完善。每年11月底前,人大常委会法制工作部门就年度立法计划草案和五年立法规划调整草案提请人大法委会讨论后报人大常委会主任会议讨论决定。

 (三)提前参与,发挥人大在法规起草环节的主导作用。地方立法中的人大主导作用,体现在法规立项、起草、审查、审议、表决等各个环节和程序,但问题较多且最重要的是法规起草环节。起草环节的基础工作若做不好,将增加进入人大常委会立法程序后法规文本的修改工作难度,工作也比较被动。在法规起草环节中充分发挥人大的主导作用,应同时注意处理好三个问题:一是正确处理地方立法中人大主导作用和政府重要作用的关系、法规草案提案权和人大审议权的关系,既发挥人大的立法主导作用也发挥政府的重要作用,既要有利于人大审议权也要尊重法规提案机关的提案权;二是正确处理人大常委会法制工作部门与人大常委会其他专业工作部门的关系,既要发挥好法制工作部门的把关定向作用,也要充分发挥各专业工作机构的专业优势;三是应建立具体的工作程序和工作环节,规范人大常委会法制工作部门和人大常委会其他相关工作部门提前参与法规起草工作,使提前参与制度化,避免提前参与流于形式。

(1)建立法规起草开题会制度。法规文本起草工作启动时,法规起草单位应主持召集人大常委会法制工作部门、人大常委会相关工作部门和政府法制部门、政府相关部门与起草单位一起,就法规文本起草工作的重点、难点和法规名称、法规类型、法规结构以及注意事项等进行座谈讨论。起草单位应当提前做好法规起草的初步研究工作和准备工作,在起草开题会召开前的五个工作日,印发法规文本起草准备报告和相关参考资料。人大常委会法制工作部门和人大常委会相关工作部门,应在会前认真研读起草准备报告和参考资料,对法规文本起草工作提出指导意见。

(2)建立前置评估制度。法规文本起草任务完成后,提案机关正式提请人大常委会审议前,起草单位应将法规文本分别送人大常委会法制工作部门和人大常委会对口联系的专业工作部门进行研究评估。人大常委会法制工作部门和人大常委会相关工作部门从法规的合法性、合理性、针对性、操作性、规范性等方面进行研究评估,分别提出研究评估报告,经本部门分管负责人和主要负责人审核同意后,送法规文本起草部门。对研究评估报告提出的意见是否采纳,由法规文本起草单位和法规草案提案机关决定,但采纳情况应当在提请法规议案时予以说明。

(四)完善审次审议程序,适当增加审议次数、延长审议周期。要围绕解决法工委修改、研究法规时间紧迫,法制委员会统一审议法规时间不充分等主要问题,科学设置法规草案的审次和审议程序,充分保障法规草案的审议时间和修改时间,为提高地方性法规质量提供重要保证。

(1)人大常委会对法规草案进行第一次审议后,除内容比较单一、法规文本比较成熟的法规草案外,一般实行隔一次常委会会议再进行第二次审议。

(2)法规草案经人大常委会两次会议审议后,第三次常委会会议再直接交付表决。个别法规草案需要增加或减少审次的,可由法制委员会提出建议,报人大常委会主任会议决定。

(五)法规评估和清理工作常态化,加强立法后环节的工作。根据全国人大常委会加强法规评估和清理工作、做到法规清理工作常态化的要求,建立起专门委员会、政府部门和立法评估研究基地相结合的法规评估和清理机制。探索在高校、科研院所建立地方立法评估研究基地,对一些重要的、专业性强、工作量大的法规,通过向立法基地购买公共服务的方式,对地方性法规进行立法后评估和清理工作。通过采取多种有效的评估、清理和检查措施,力争做到:

(1)每部地方性法规颁布实施2年进行一次评估,以后每3年进行一次评估;

(2)国家法律和行政法规每出台一部,对本省的相关地方性法规进行一次清理;

(3)每年对上一年和上二年制定的地方性法规中有关配套制度和办法的规定的落实情况,进行一次检查;

(4)通过评估、清理和检查,对地方立法中存在的重要问题进行专题研究。

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