理论研究
把公开原则贯穿于立法过程
作者:朱景文    文章来源:人民日报    点击数:5812    更新时间:2016/3/17【字体:
    公开是民主政治的重要属性。它不仅体现在行政公开、审判公开、检察公开上,同时体现在立法公开上。这与立法的人民性、我国立法机关即人民代表大会的性质直接相关。虽然立法是有立法权的国家机关的专有活动,任何其他国家机关、社会组织和公民个人都无权立法,但这并不意味着人民群众是立法的局外人,相反,立法公开是立法的基本原则。我国立法法规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。”这表明,公开原则应在立法的起草、审议、通过和法律公布的全过程得到体现。

  起草阶段广泛听取意见。法律案的起草单位有责任和义务广开言路,广泛听取群众意见。在当今社会利益日益多元的条件下,对任何一种意见都可能出现一些人赞同、另一些人反对的局面。因此,立法调研要注意全面性,不能只听取一方意见,而忽视其他方面意见;不能只满足于听取媒体、网络上的意见,还要注意听取人们通过其他渠道表达出来的意见。从目前的实际情况看,立法起草单位委托研究机构形成专家意见稿,已成为许多领域立法起草的惯例。应善于把群众意见、专家观点和管理部门的通常做法综合起来考虑,最终形成一个科学的、符合实际的法律草案。

  审议阶段提高开放程度。立法草案的审议同样是立法机关的专有职能,但这并不意味着审议可以不听取人民群众的意见、搞“关门立法”。应充分利用我国立法法所规定的公众参与立法草案审议的几种形式,包括论证会、座谈会、听证会等,让各方畅所欲言、充分表达意见。通过媒体公布立法草案、征求人民群众的意见,是我国法律草案审议阶段公众参与的通常形式。在审议物权法、劳动合同法、道路交通安全法、个人所得税法草案等与人民群众利益息息相关的法律草案过程中,这种征求意见的方式发挥了重要作用。立法机构应对征求的意见加以说明,吸纳了哪些意见、没有吸纳哪些意见、原因是什么,都应向社会讲清楚。这是对公众负责,也有利于保护人民群众参与立法的积极性。在人大常委会立法的层面,近年来审议立法草案都注意吸收人大代表参加。虽然他们没有表决权,但这一做法可以发挥人大代表的作用,扩大立法的群众基础。今后应把人大代表参与人大常委会审议立法规范化、程序化,在条件成熟的情况下也可以考虑对人民群众公开立法机关的审议过程,包括直接旁听和媒体直播等。

  通过阶段坚持程序透明。法律草案是否能转变为法律,关键在于是否能通过表决程序。对表决结果应适时公布赞成、反对、弃权的票数,这是立法透明度的直接表现。当然,立法程序不是简单的表决程序,在投票之前需要不断协商。立法过程也不是把社会上已经出现的矛盾在立法中公开化甚至激化,而是协调各种不同利益、寻找最大公约数的过程。立法协商不应暗箱操作,同样应贯彻公开、透明原则,也应程序化。近年来,我国对全国人民代表大会通过的立法表决情况进行现场直播,受到人民群众广泛关注和欢迎。应把这种做法从全国人大会议推广到全国人大常委会的立法过程中,从全国人大推广到地方人大的立法过程中,使之常态化、规范化。同样,立法草案表决公开也有一个过程,也需要程序保证。至于哪些适于公开、哪些不适于公开,应由法律规定。应本着公开是通例、不公开是特例的原则,不适于公开的,应作出解释和说明。

  公布阶段力求广为人知。立法草案一旦通过,就上升为国家意志,就要通过立法程序予以公布。法律反映全国人民意志,要使法律为人民一体遵行,就必须公开。不公开的法律不是真正的法律。法律只有为人们所普遍知晓,才能成为人们调整自己行为和判断他人行为的准则,成为约束权力、保护权利的有力武器。

  (作者为中国人民大学法学院教授)

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