甘肃省长城保护条例 (送审稿)

时间: 2019-02-15  | 来源:本单位 | 点击数:8283

  现公开征求对《甘肃省长城保护条例(送审稿)》的修改意见及建议。您可在2019年2月28日前,通过以下方式向甘肃省司法厅反馈意见、建议:
  一、邮寄信函至:兰州市中央广场1号,甘肃省司法厅行政法规处,邮政编码:730030 。
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 甘肃省长城保护条例

(送审稿)

  第一条【立法宗旨】为了加强对长城及其环境风貌的保护,根据《中华人民共和国文物保护法》《长城保护条例》等法律、法规,结合本省实际,制定本条例。

  第二条【适用范围】本条例所称长城,是指由国务院文物主管部门认定并公布的本省行政区域内各时代长城本体、附属设施和相关遗存等。

甘肃省境内长城的保护、管理和利用,适用本条例。

  第三条【保护原则】长城保护应当贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的文物保护方针,坚持科学规划、原状保护、属地管理的原则,维护长城的真实性、完整性。

  第四条【保护责任】长城保护实行整体保护、分段管理、逐级负责。

省人民政府负责本省行政区域内长城整体保护工作。省级文物主管部门对本省行政区域内的长城保护工作实施监督管理。

  长城所在市(州)、县(市、区)人民政府负责本行政区域内长城保护工作,县(市、区)、不设区的市人民政府履行长城保护主体责任。市(州)、县(区、市)文物主管部门对本行政区域内的长城保护工作实施监督管理。

  长城所在地县级以上人民政府发展改革、公安、财政、国土、规划、交通、农林、水利、旅游等部门在各自的职责范围内,负责有关的长城保护工作。

  第五条【保护义务】公民、法人和其他组织都有保护长城的义务。

公民、法人和其他组织有权对破坏长城和环境风貌的行为进行劝阻、投诉和举报。

  第六条【长城管辖】长城为行政区域边界的,毗邻的县级以上地方人民政府应当建立沟通机制,协商开展长城的保护、利用等工作。

  第七条【经费保障】长城所在地县级以上地方人民政府应当将长城保护管理经费纳入同级财政预算。

  第八条【专家制度】长城保护实行专家咨询制度。制定长城保护规划、审批与长城有关的建设工程、决定与长城保护有关的其他重大事项,应当听取专家意见。

  第九条【保护规划】长城保护实行规划制度。省人民政府应当组织编制全省长城保护规划,长城所在地县(市、区)、不设区的市人民政府可以组织编制重要长城段落的保护详细规划。省级长城保护规划和重要段落保护详细规划经国务院文物主管部门同意后,由省人民政府公布实施。

  长城所在地县级以上地方人民政府制定本行政区域的国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划和城乡规划,应当落实长城保护规划规定的保护措施。

  第十条【保护范围、建设控制地带划定】省人民政府应当依法划定并公布本行政区域内长城的保护范围。经省人民政府批准,省级文物主管部门会同城乡规划行政主管部门划定并公布本行政区域内长城的建设控制地带。

  省级文物主管部门应当将公布的保护范围和建设控制地带报国务院文物主管部门备案。

  第十一条【保护标志】省人民政府应当在长城沿线设立长城保护标志,长城保护标志应当载明文物保护单位级别、公布机关及日期、树立标志机关及日期、长城名称、认定编码、修筑年代、保护范围、建设控制地带和保护机构。

  第十二条【记录档案】长城所在地县(市、区)、不设区的市人民政府应当组织编制本行政区域内的长城记录档案,并进行续补、完善。

省级文物主管部门应当建立全省长城记录档案,并报国务院文物主管部门备案。

  第十三条【保护机构】长城所在地县(市、区)、不设区的市人民政府应当明确本行政区域内每个长城点段的保护管理直接责任单位并向社会公布。

  长城所在地县(市、区)、不设区的市人民政府可根据需要设置专门的长城保护机构负责长城保护管理工作。未设置保护机构的,长城保护管理直接责任单位应会同文物主管部门根据需要聘请保安服务公司或长城保护员对长城进行巡查、看护。聘请保安服务公司或长城保护员的经费应列入长城所在县(市、区)、不设区的市人民政府财政预算,长城保护员的报酬应不低于当地最低工资标准。

  国家公园、自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区、水源地保护区等生态、环境保护区内有长城的,由生态、环境保护区管理单位作为长城保护机构,负责对长城进行巡查、看护,并配合文物主管部门开展执法巡查、保护修缮等工作。

  第十四条【保护机构、长城保护员职责】长城保护机构对其所负责的长城开展保护管理工作,承担直接责任,依法进行日常巡查、养护和监测,组织实施文物保护项目;落实长城保护规划,发现长城及防护设施自然损毁或人为破坏的,应当立即采取措施,并及时向同级人民政府和上级文物主管部门报告。

聘请的保安服务公司或长城保护员应对其所负责长城及其环境风貌、保护标志和防护设施进行日常巡查、看护,做好记录,定期向当地文物主管部门报告长城保护状况和工作情况,并及时报告长城及防护设施自然损毁或人为破坏的情况。

  第十五条【本体禁止规定】长城保护范围内禁止下列活动:

  (一)在长城上挖掘,取土,取砖(石);

  (二)依托长城建造建筑物、构筑物,或者从事种植养殖,放牧;

  (三)攀爬,踩踏,刻划,涂污长城;

  (四)在长城上架设、安装与长城保护无关的设施、设备;

  (五)驾驶交通工具,或者利用交通工具等跨越长城;

  (六)展示可能损坏长城的器具;

  (七)在未辟为参观游览区的长城举办活动;

  (八)挪动、损毁、刻划、涂污、攀爬长城保护标志及保护设施;

  (九)法律、法规禁止的其他活动。

  第十六条【保护范围、建设控制地带内禁止规定】长城保护范围和建设控制地带内不得进行开矿、采石、掘坑、挖沙、取土、堆放垃圾、捕猎野生动物、擅伐林木等破坏地形地貌和生态环境的活动。

  第十七条【保护范围内建设工程规定】不得在国家长城保护总体规划确定的禁止工程建设的长城保护范围内进行工程建设,其他保护范围内不得建设与文物保护无关的工程。因特殊情况确需进行建设工程的,必须经省人民政府批准,在批准前应当征得国务院文物主管部门同意。

  第十八条【建设控制地带内建设工程规定】在长城建设控制地带内进行建设工程,工程设计方案应当按程序报国务院文物主管部门同意后由城乡建设规划部门批准。

  第十九条【建设工程规定】进行工程建设应当避让长城。无法避让的,应当采取挖掘地下通道的方式通过长城;无法挖掘地下通道的,应当采取架设桥梁的方式通过长城。工程建设活动不得影响长城安全。不得拆除、穿越、迁移长城。

长城保护范围和建设控制地带内进行的工程建设项目,其形式、高度、体量、色调等应当与长城的环境风貌相协调。

  第二十条【保护范围、建设控制地带内监督管理】长城所在地县(市、区)、不设区的市人民政府应当对长城保护范围和建设控制地带内危害长城安全和破坏长城环境风貌的建筑物、构筑物予以搬迁或者拆除;对危害长城安全和破坏长城环境风貌的活动予以禁 止。

  第二十一条【执法巡查】各级文物主管部门、执法机构应当对本行政区域内的长城进行执法巡查。省级文物主管部门进行长城执法巡查每年不少于一次;市(州)文物主管部门、执法机构每半年不少于一次;县(市、区)和不设区的市文物主管部门、执法机构每季度不少于一次,每年对本行政区域内的全部长城至少全面巡查一次。

长城执法巡查办法由省级文物主管部门另行制定。

  第二十二条【保护警示机制】省级文物主管部门应当建立全省长城保护警示机制,将真实性和完整性处于濒危状况的长城列入甘肃省长城保护警示名单,予以公布。

  第二十三条【长城保护维修要求】对长城进行修缮,应当依照文物保护法的规定履行审批手续,由取得文物保护工程相应资质的单位承担。

长城的修缮应当遵守不改变原状、最小干预的原则,优先使用原材料和原工艺。

长城已经损毁的,不得在原址重建。

  第二十四条【长城保护研究】长城所在地县级以上文物主管部门、长城保护机构积极开展长城的历史、艺术、文化等研究工作,挖掘长城价值,充实长城文化内涵;开展长城监测和预防性保护,加强长城保护技术、材料等研究,鼓励科技成果推广和应用,不断提高长城保护的科学技术水平。

  第二十五条【宣传普及】长城所在地县级以上地方人民政府应当加强长城保护宣传和普及工作,鼓励支持基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位、志愿者开展长城保护法律法规和长城保护知识的宣传,营造全社会保护长城的良好氛围。

  教育主管部门、学校应当将长城保护知识纳入学校教育内容,培养学生的长城保护意识。

新闻媒体应当开展长城保护法律法规和长城保护知识的宣传,对破坏长城违法行为进行舆论监督。

  第二十六条【长城利用原则】长城的利用遵循合理适度、公益优先、可持续性的原则。长城利用应有利于发挥长城在国防教育、爱国主义教育、传承弘扬中华优秀传统文化、坚定文化自信中的独特作用。

  鼓励建立长城保护利用示范区、长城文化公园等保护利用模式,不得危害长城本体安全及环境风貌。

  鼓励支持公民、法人和其他组织依法通过捐赠、资助、认领、志愿服务等方式参与长城保护。

  公民、法人和组织利用长城的,应与长城所在地县(市、区)和不设区的市文物主管部门签订协议,接受文物主管部门的监督管理。不得将长城转让、抵押或者作为企业资产经营,不得将长城保护机构交由企业管理。

  第二十七条【长城辟为参观游览区要求】将长城辟为参观游览区,应当具备下列条件:

  (一)安全状况适宜公众参观游览;

  (二)有明确的专门保护机构,已依法划定保护范围、建设控制地带,并已建立保护标志、记录档案;

  (三)有游客承载量评估结果;

  (四)符合长城保护规划展示利用要求。

  第二十八条【长城辟为参观游览区备案】将长城辟为参观游览区的,长城所在地市(州)文物主管部门应当自辟为参观游览区之日起5日报省级文物主管部门向国务院文物主管部门备案。

  第二十九条【奖励制度】长城所在地县级以上地方人民政府或文物主管部门应当对在长城保护中做出突出贡献的组织和个人给予奖励。

  第三十条【法律责任】违反本条例规定,造成长城损毁,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪,违反有关治安管理的法律规定的,由公安机关依法给予治安处罚。

  第三十一条【法律责任】违反本条例规定,有下列情形之一的,依照文物保护法第六十六条的规定责令改正,造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,由原发证机关吊销资质证书:

  (一)在禁止工程建设的长城的保护范围内进行工程建设;

  (二)在长城保护范围或者建设控制地带内进行工程建设,未依法报批的;

  (三)未采取本条例规定的方式进行工程建设,或者因工程建设拆除、穿越、迁移长城的。

  第三十二条【法律责任】违反本条例第十五条、第十六条规定,由县(市、区)或不设区的市文物主管部门责令改正,限期恢复原状或者承担相关费用。造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下的罚款。

  第三十三条【法律责任】违反本条例规定,有下列情形之一的,由县(市、区)或不设区的市文物主管部门责令改正,没收违法所得,违法所得一万元以上的,并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款;违法所得不足一万元的,并处五千元以上二万元以下的罚款:

  (一)将长城转让、抵押或者作为企业资产经营的;

(二)将长城保护机构交由企业管理的。

  第三十四条【法律责任】违反本条例第二十七条规定的,由县(市、区)或不设区的市文物主管部门责令改正,造成长城损坏的,处五万元以上五十万元以下的罚款。

  第三十五条【法律责任】地方政府、行政机关、长城保护机构及其工作人员未依法履行职责,有滥用职权、玩忽职守行为的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,视情节轻重依法给予行政处分。

  第三十六条【法律责任】违反本条例规定,法律、法规已有处罚规定的,从其规定。

  第三十七条【实施时间】本条例自   年  月   日起施行。

 

 关于《甘肃省长城保护条例(送审稿)》的

起草说明

 

  长城是我国首批列入《世界遗产名录》的文化遗产,也是我国现存体量最大、分布范围最广的文化遗产,是举世公认的杰出建筑和无与伦比的文化景观,在国际上具有很高的知名度和影响力。长城作为我国重要的地理、文化标识,是中华民族的精神象征,做好长城保护工作,对于展示中华民族灿烂文化、增强民族自豪感和凝聚力、弘扬社会主义核心价值观、促进经济社会发展、提升国家文化软实力,具有十分重要的意义。

  甘肃是长城资源大省,境内现存长城总长度3654千米,居全国第二,其中明长城1738千米,为全国之首,战国秦和汉、明三代长城的西端起点均在我省境内。为了切实做好长城保护工作,强化对长城的保护管理,弘扬和传承长城蕴含的特殊历史文化价值,让长城这张“金色名片”更加光彩亮丽,制定《甘肃省长城保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。

  一、制定《条例》的必要性

  (一)制定《条例》是落实习近平总书记重要批示的实际行动。党十八大以来,习近平总书记就文物保护作出了一系列重要指示批示,2015年就长城保护作出专门批示,强调“《长城保护条例》颁布实施10个年头了,长城保护工作仍不尽如人意,值得总结反思。长城是中华民族的精神象征,具有特殊的历史文化价值。要本着对历史负责、对人民负责的态度,切实完善政策措施,加大工作力度,依法严格保护,更好发挥长城在传承和弘扬中华优秀传统文化中的独特作用。”我省历代长城凝结着古代劳动人民智慧和创造,蕴含着中华民族的精神品质和时代价值,直观体现了甘肃在我国民族融合发展史和丝绸之路中外文化交流史上极其重要的战略地位,是甘肃诠释中国精神、中国价值,汇聚中国力量振兴甘肃,讲好中国故事甘肃篇最重要的文物载体之一。在新时代,以立法的形式,进一步保护好、管理好、研究好、展示好长城,既是坚决有力贯彻落实习近平总书记重要批示精神和树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”的实际行动,更是加强文物保护利用和文化遗产保护传承的具体举措。

  (二)制定《条例》是保护长城及其环境风貌的现实需要。我省长城量大、点多、线长、面广,囊括了墙体、关堡、堑壕、烽燧和自然天险等全部长城类型,包含有黄土夯筑、沙土堆筑、砖石砌筑、土石混合、沙石夹杂芦苇或红柳等各种构筑方式,在全面体现中国长城共性的同时,也呈现出浓郁的地域特色,是中国长城的典型代表。长城经过千百年的自然和历史过程,其周边环境与长城已经融为一体,是长城价值的组成部分,共同构成长城的真实性、完整性。由于我省长城多为黄土夯筑且在城市、农村、野外均有分布,不仅极易受到风蚀、洪水等自然因素破坏,同时也受到城乡百姓生产生活影响,保护压力日趋艰巨。为切实加强长城及其环境风貌保护,落实保护管理措施,提升保护管理水平,更好地服务我省经济社会发展,出台长城保护专项法规极有必要,也很紧迫。

  (三)制定《条例》是落实国务院《长城保护条例》及有关规定的重要举措。由于全国长城体量大、数量多,保存环境多样,各省长城保护管理的对象和面临的实际情况差异较大,我省情况更为复杂。《长城保护条例》只是明确了长城保护的基本原则,结合我省长城保护工作实际,对长城保护、管理、利用等各方面的内容进行细化和明确非常必要,这也是贯彻落实国务院《长城保护条例》的重要举措。同时,近年来中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于加强文物保护利用改革利用的若干意见的通知》,国务院印发了《关于进一步加强文物工作的指导意见》,国家文物局出台了《长城“四有”工作指导意见》《长城保护维修工作指导意见》《长城执法巡查管理办法》《长城保护员管理办法》等规章和指导意见,对长城保护提出了更高、更规范化的要求,为了强化其法律效力,将这些内容和要求有针对性地纳入《条例(草案)》,并上升到地方法规层面,也很迫切。

  (四)制定《条例》是治理和解决长城保护管理工作中突出问题的有力保障。长城保护是一项庞大的系统工程,具有长期性、艰巨性和特殊性。受诸多因素所限,当前我省长城保护管理中存在的突出问题,一是长城保护管理责任落实不到位,尚未形成完善的长城保护责任体系,存在地方政府、相关部门及长城保护机构承担的职责不清、责任不明,以及监管缺失、执法缺位、督察不力等问题;二是经济建设、生产生活与长城保护的矛盾依然突出,电力、通讯等设施设备毗邻或直接架设在长城本体的情况较为普遍,未经批准在长城保护范围和建控地带开展工程建设甚至破坏长城本体的案件时有发生;三是长城保护人人有责的社会氛围尚未形成,攀爬“野长城”、野外活动中车辆跨越长城等行为逐年增多,破坏了长城本体和周边环境风貌。针对上述涉及面广、情况复杂的突出问题,只有通过立法才能有效解决。

  二、《条例(送审稿)》制定的过程

  2015年4月、11月省人大教科文卫工作委员会与省文物局组成调研组,先后赴酒泉、嘉峪关、张掖、武威、定西等市及内蒙古、河北、北京等地进行了立法调研。省文物局组织起草完成《甘肃省长城保护条例》初稿后,先后于2015年12月、2016年1月两次召集省内长城沿线部分市州、县区文物部门负责同志和长城保护专家、法律专家召开《条例(草案)》论证会并修改文本,2017年6月,抓住全国长城保护管理培训班在我省举办的时机,向各省学员征求了《条例(草案)》意见并进行修改,2017年7月召集全省有长城的市州、县区文物部门负责同志、部分长城保护一线工作人员、法律专家和文物专家对《条例(草案)》进行了再次讨论修改。2018年12月,省人大教科文卫工作委员会与省文物局组成调研组赴武威市开展立法调研。目前,已在调研、论证、反复修改的基础上完成了《条例(送审稿)》。

  三、《条例》的制定依据

  《条例(草案)》主要依据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《长城保护条例》《甘肃省文物保护条例》等法律、法规。还重点参考了《中共中央办公厅国务院办公厅印发关于加强文物保护改革利用的若干意见的通知》《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》,国家文物局制定的《长城“四有”工作指导意见》《长城保护维修工作指导意见》《长城执法巡查管理办法》《长城保护员管理办法》及《甘肃省人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》、省政府办公厅印发的《甘肃省文物安全管理办法》等规范性文件,借鉴了北京、内蒙、宁夏、山东、河北等兄弟省市长城保护法规、制度和做法。

  四、《条例》的主要内容

  起草和修改完善《条例(草案)》的过程中,按照《立法法》的要求,同时从我省长城保护管理工作实际需要出发,对上位法未涉及事项进行了补充,对上位法规定比较原则的事项进行了细化。

  《条例》共三十七条,第一至第八条明确了条例的宗旨、依据、适用范围、工作原则、保护义务、长城管辖、经费保障、长城保护专家制度以及各级政府和相关单位职责等内容,第九条至第二十八条,根据长城保护中存在的问题,相应地明确了长城保护基础工作要求、禁止性规定、保护范围和建设控制地带管理措施、长城利用等内容,第二十九条至第三十六条根据禁止性规定明确了处罚主体和种类,第三十七条规定了条例的生效时间。

  五、需要说明的主要问题

  (一)关于明确长城保护责任。《条例(草案)》遵循《长城保护条例》确定的“科学规划、整体保护、分段管理、保用结合”原则,明确了省、市、县各级政府的主体责任,各级文物部门的综合监管责任,各级政府有关部门的行业监管责任,以及直接责任单位的直接责任,完善了长城保护责任体系,根据实际情况对不同责任主体承担的职责做了进一步明确。另外,针对国家公园、自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区、水源地保护区等生态、环境保护区内有长城的情况,为使相关长城得到有效保护的同时,避免多部门交叉管理造成矛盾,提高管理效率,《条例(草案)》规定由生态、环境保护区管理单位作为长城保护机构承担长城保护管理直接责任。

  (二)关于禁止性规定。《长城保护条例》中虽对破坏长城本体及其环境风貌的行为做了禁止性规定。但《长城保护条例》颁布于2006年,禁止性规定中未列入的一些破坏长城本体及其环境风貌造的情形,如在长城本体上挖洞、修便道、放牧,依托长城墙体修建房屋、圈养牲畜,紧贴长城种地浇灌,户外活动中驴友、游客攀爬、踩踏长城,破坏长城保护标志、保护设施,在长城保护范围和建设控制地带内开矿、采石、掘坑、挖沙、堆放垃圾等活动多有发生,对长城安全及环境风貌完整造成严重威胁,亟需从法律层面予以规范和禁止。为此,《条例(草案)结合我省实际,对长城本体、保护范围、建设控制地带的禁止性规定作了完善。

  (三)关于长城执法巡查制度。执法巡查是落实长城保护责任的一项重要措施。1989年省政府办公厅印发《关于在全省进行文物安全大检查的通知》,建立了对包括长城在内的野外文物安全进行大检查的制度。2016年省政府印发《关于进一步加强文物工作的实施意见》,明确要求逐级分解落实文物保护责任,加大督查力度,健全县乡村三级文物安全管理网络。2017年省政府办公厅出台《甘肃省文物安全管理办法》,规定完善了省、市、县三级文物主管部门及执法机构开展执法巡查的制度体系。通过检查、评估、执法、责任追究等手段,推动地方政府、文物等相关部门、保护机构落实保护管理责任,对于提升全省长城的保护管理水平起到了重要作用,经实践检验是一项行之有效的措施,符合规范化、科学化、精细化管理的要求。《条例(草案)》以法律的形式将长城执法巡查制度加以固化,将更加体现其权威性和严肃性。同时,针对实际工作中,有些县级文物部门开展长城执法巡查达到了频次,但没能做到对境内长城巡查全覆盖、甚至有的长城点段多年都未进行现场巡查的问题,《条例(草案)》中不仅规定了各级文物部门开展长城执法巡查的频次,还明确县级文物部门对本行政区域内的全部长城每年至少全面巡查一次。

  (四)关于聘请保安服务公司和长城保护员。目前,全省38个有长城的县(市、区)中,仅嘉峪关、玉门关两处长城设立了专门的保护机构,其余3787个长城点段均未设立专门的保护机构。为确保长城安全,2015年以来,我省组织地方文物部门聘请了1500多名长城保护员对长城进行巡查、看护,省级财政按照每人每年1500元的标准补助经费。但由于报酬少且大多长城所处地理位置较为偏远,目前聘请的长城保护员无论是数量、还是自身素质,都很难满足全省长城巡查、看护的基本要求。《甘肃省文物安全管理办法》规定,县级人民政府及不设区的市级人民政府应明确本行政区域内每处不可移动文物的安全管理直接责任单位并向社会公布;无专门管理机构的不可移动文物,由直接责任单位建立文物保护员制度,聘请文物保护员负责文物巡查看护。对于文物价值大、分布范围广、管护难度高的重要不可移动文物,可通过政府购买服务形式聘用安保服务公司等进行管护。《条例(草案)》将该规定上升到法律高度,将进一步促进长城巡查、看护向专业化、标准化发展。同时,《条例(草案)》也明确规定,县(市、区)及不设区的市人民政府应将聘请保安服务公司或长城保护员的经费列入财政预算。

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